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从管资产到管资本:国有资产监管体制寻求变革

[2019-12-06 02:06:43] 来源:本站 编辑:小边 点击量:
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导读:·随着“靴子”落地,国有资产管理体制将迎来重大变革,国有资产监管机构也将从“管资产”向“管资本”转变。·9月13日,中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,并且改组组建国有资本投资运营公司。·“顶层设计方案”的出台,将国有资本投资运营公

  ·随着“靴子”落地,国有资产管理体制将迎来重大变革,国有资产监管机构也将从“管资产”向“管资本”转变。

  ·9月13日,中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,并且改组组建国有资本投资运营公司。

  ·“顶层设计方案”的出台,将国有资本投资运营公司推到台前。那么,国有资产管理体制下一步将走向何方?国资委的角色如何转变?国有资本投资、运营公司将会如何发挥作用?

  政企分开呼声高

  《指导意见》出台后,国有资本投资、运营公司成为外界关注的焦点之一。

  国务院国资委主任、党委书记张毅表示,改组组建国有资本投资、运营公司,作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。

  在国务院新闻办举行的《指导意见》吹风会上,财政部部长助理许宏才表示,这样的制度设计实际上是在政府和市场之间设立了一个“界面”和“隔离带”。这个“界面”和“隔离带”指的就是国有资本投资、运营公司。

  他还表示,国有资产监管机构的指令将主要通过国有资本投资、运营公司这个平台,按照规范的法人治理结构,以“市场化”的方式层层传导,规避政府对市场的直接干预,真正实现政企分开。

  中国企业研究院首席研究员李锦表示,作为政府和市场之间的“界面”和“隔离带”,国有资本投资、运营公司有利于进一步实现国有企业的政企分开。

  在他看来,国有资本投资、运营公司是国有资本管理体制改革的基础和中心枢纽,决定了整个改革的框架,将成为下一步国企改革的焦点。

  “这是关键的一招。”他说,“国有资本投资、运营公司做好以后,国企改革全局就做活了。”

  中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授指出,这次提出由“管资产”转向“管资本”,其核心是以股权为纽带。通过国有资本投资、运营公司,国有资本的管理可以实现“有进有退”:既可以增持股权,也可以减少股权,还可以设立新的企业,真正实现市场化运作。

  刘俊海认为,设立国有资本投资、运营公司有利于实现政企分开、政资分开、资企分开,体现了本轮国企改革市场化、法治化、国际化的特点。

  至于具体的实现路径,李锦认为改组组建国有资本投资、运营公司将与国企兼并重组和结构调整相结合,形成“大合唱”。具体方法上,将主要通过“三个一批”来实现:清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

  国有资产监管需转型 防止国有资产流失

  无论是地方政府的探索还是大型国企的试点,都反映出国有资产管理体制和理念正在发生变化,也折射出国有资产监管机构转变自身角色的必要性。

  李锦认为,改组组建国有资本投资、运营公司,在实现国有企业所有权和经营权分开的同时,也使得国有资本管理体制从“国资委-国企”的二级框架,转变为“国资委-国有资本投资、运营公司-国企”的三级框架,形成“监督-管理-经营”的三个层次。每一个层次和每一级框架都承担着不同的任务,各自的权利和责任也不一样。

  他进一步解释说,《指导意见》反复提及“以管资本为主”,就是要让国有资产监管机构从“管人管事管企业”转为“管资本”,实际上就是各级国资委转变自身角色和职能。在这个过程中,国资委对国有企业放权,对国有资本投资、运营公司授权,使其成为国企运营管理的平台,只保留对国有企业监督的权力和责任。

  刘俊海对《指导意见》中一句话印象深刻:探索开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

  他认为,这或许意味着未来国有资本管理体制改革的一个可能的方向是:减少甚至去除国有资产监管机构的授权,减少中间环节,直接让国有资本投资、运营公司履行出资人职责。

  改革尚需稳妥推进。中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧则认为,不要急于推进组建国有资本投资、运营公司与企业兼并重组,不要“两张皮”,而应该相互协同,通盘考虑。

  刘俊海提醒,试点和探索的前提必须符合法律规定,依法合规运行。尤其需要注意的是,在通过兼并重组等方式改组组建国有资本投资、运营公司时,需要注意防止国有资产流失,强调国有资产的保值增值。

  国资监管改革不是复制淡马锡模式

  在部分省市和央企开展的国有资本投资、运营公司的试点,以及“国资委-国有资本投资、运营公司-国企”的三级框架,让不少人认为这场改革是“中国版淡马锡”。而在《指导意见》出台之前,一直有争论:这场国有资产管理体制改革是否应该学习新加坡淡马锡模式?

  对此,国务院国资委研究中心副主任彭建国撰文表示,“管资本为主”的国有资产监管体制总体上不是淡马锡模式。他认为,淡马锡模式的一些做法可以借鉴,但这个模式总体上不符合中国国企改革的大方向或大原则。

  彭建国还指出,新加坡国有经济规模很小,并处于从属地位、补充作用。中国的国有经济规模巨大,经营性国有经济总量是新加坡的好几百倍,而且地位重要、作用重大,所以必须有专门的国有资产出资人代表机构来监管,新加坡的淡马锡模式不适合中国国情。

  作为国企改革领域的研究者,刘俊海和李锦也赞同这一观点。他们认为,虽然“管资本为主”的国有资产监管体制与淡马锡模式有着相似的内涵,都强调让国有企业市场化运作,成为独立的市场主体,但二者的区别也很明显。

  刘俊海指出,相比新加坡的淡马锡模式,我国的国有经济规模和影响力都更大,而且各个省市面临的国有资产监管情况不一样,因此不能简单套用淡马锡模式来阐述和开展国企改革。

  李锦认为,“管资本为主”的国有资产管理体制改革的形式、方法和路径不能简单套用或复制淡马锡模式,要根据中国各个企业、地方的实际情况具体开展,甚至是一企一策、一地一策。

  他进一步解释说,虽然淡马锡模式和“管资本为主”的国有资产管理体制改革都强调政企分开的精神内涵,但由于社会基本制度的原因,我国的国有资本投资、运营公司更为强调社会责任和党的领导。

  就在《指导意见》出台一周后,中共中央办公厅印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》,对在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设提出要求、做出部署。

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